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103. 1948년 8월 15일 대한민국 정부가 수립된 이후 현재까지 이뤄진 대통령 특별사면 횟수다. 74년 동안 103회, 한 해에 1.4회꼴로 아무런 견제 없이 대통령의 ‘결단’만으로 형사처벌 받은 범죄자들이 그 책임을 벗었다. <뉴스민>은 견제 없는 대통령 사면권 행사가 우리 사회를 더 민주적 사회로 가느냐 아니냐의 ‘갈림길’ 위에 서게 한다고 판단했다. 갈림길 위에서, 더 나은 사면권, 더 민주적인 사회로 가기 위한 방안을 모색해보고자 한다.
[사면, 갈림길] ① “대통령 사면권한이요? 글쎄요···어렵네요”
[사면, 갈림길] ② 74년 동안 103회, 특사의 역사
[사면, 갈림길] ③ 김우중은 세 번 했지만 이건희는 두 번만
[사면, 갈림길] ④ 기준 없이 ‘관행’ 따르는 특사? 사면회의록 분석해보니···.
[사면, 갈림길] ⑤ 법조계 중심 사면심사위원회 다양성 확보 관건
[사면, 갈림길] ⑥ 더 나은 특별사면 가능할까?
2017년 3월 10일, 헌정사상 첫 대통령 탄핵이 이뤄졌다. 박근혜 전 대통령은 대통령의 권한을 사인 최서원(최순실)의 경제적 이익을 위해 남용한 혐의로 탄핵됐다. 탄핵이 정치적 책임을 물은 거라면, 사법적 책임은 2021년 1월 대법원을 통해 확정했다. 징역 20년. 탄핵 후 약 4년 만이다. 그리고 같은 해 12월 31일 특별사면됐다. 형 확정 후 351일 만이고, 대한민국 정부 수립 후 103번째 특별사면(특사) 대상이다. (이후 대통령은 ‘전직’ 구분 없이 표기)
1987년 민주화 이전에만 57회
박정희 24회, 전두환 19회
의미심장한 첫 특사의 기록
첫 특사는 전쟁이 한창이던 1951년 1월 1일에 환도 신년을 기념하며 이뤄졌다. 1950년 6월 25일 전쟁이 발발하자 이승만과 내각은 한강 다리를 폭파하면서 달아났고, 그 탓에 서울에 남았던 수많은 시민이 이후 ‘부역자’로 처단됐다는 건 익히 알려진 사실이다. 1951년 1월 특사는 이른바 부역자를 처단하는데 활용된 특조령(비상사태하범죄처벌에관한특별조치령)의 부작용을 교정하는 역할을 했다.
특사의 시작이 ‘비상사태’에 국민을 두고 달아났던 대통령이 그로인해 국민에게 덧씌워진 ‘반역’과 ‘부역’의 꼬리표를 떼주는데 활용하면서부터라는 건 어쩌면 특사의 성격을 명징하게 보여준다 할 수 있다. 권력(자)이 스스로의 잘못에 면죄부를 주는 수단으로서의 성격 말이다. 물론, 특사 역할은 이것이 아니다. 혹시 발생할지 모르는 법 집행의 오류를 바로 잡는 것, 그것이 엄격한 의미로 특사에 주어진 역할이다. (이승만 정부 특별사면 현황 바로보기)
이승만 정부는 첫 특사 이후 11회 더 특사를 단행했다. 87년 민주화 이전까지 권력은 특사를 남용했다. 역대 특사 103회 중 57회(55.3%)가 1951년 1월부터 1987년 7월까지 36년 사이 이뤄졌다. 박정희 정권 24회, 전두환 정권 19회, 이승만 정권 12회고, 4.19 혁명 후 허정 권한대행, 윤보선 대통령(장면 내각)이 각 1회 특사를 실시했다.
1961년 군사쿠데타로 권력을 찬탈한 박정희는 총 24회(국가재건최고회의 9회 포함) 특사를 단행했다. 1961년 국가재건최고회의부터 1979년 사망 전까지 18년 동안 이뤄진 사면이다. 1973년까지는 매년 빼놓지 않고 특사가 있었다. 1962년에는 한 해에만 4회 특사가 이뤄졌다. (박정희 정부 특별사면 현황 바로보기)
전두환은 1979년 12.12 군사쿠데타 이후 19회 특사를 실시했다. 1979년 12월과 1980년 2월 이뤄진 특사 당시 대통령은 최규하였다. 하지만 전두환 신군부가 실권을 장악하고 있었기 때문에 사실상 전두환에 의한 특사로 집계했다.
1981년 1월 31일 공무원에 대한 징계사면을 포함하면 특사는 20회로 늘어난다. 행정적 징계에 대한 조치이고 당시 국회 역할을 하던 국가보위입법회의 동의를 얻는 형식을 띠어서 엄밀한 의미의 특사로 보긴 어렵다. 하지만 입법회의의 성격을 고려하면 ‘특사적’ 성격도 배제할 수 없다(역대 특사 집계에선 배제). 1981년엔 공무원 징계 사면을 제외하고 총 5회 특사를 실시했다. (전두환 정부 특별사면 현황 바로보기)
노태우, 최초의 단독 사면···김현희
김영삼의 논쟁적 사면, 전두환·노태우
김우중 대우그룹 회장은 두 번이나 사면
김대중의 논쟁적 사면, 김현철과 권노갑
12.12군사쿠데타 주역들 죄업 완전 탕감도
노태우 정부는 처음 1명만을 대상으로 한 특사를 단행했다. 김현희가 그 대상이었다. 김현희는 KAL기 폭파범으로 검거돼 1990년 3월 27일 사형이 확정됐지만, 같은 해 4월 12일 전격적으로 특별사면됐다. 정부는 “김현희는 폐쇄 사회 속에서 밀봉교육을 통해 북한 공산집단의 적화통일책략수행을 위해 투입된 한낱 꼭두각시에 불과할 뿐 사건의 실질적 주범은 김일성 부자라는 점 등에 비추어 대국적 차원에서 특별사면을 하는 것”이라고 밝혔다.
후에 이건희 삼성전자 회장 단독 사면이 이뤄질 때 사면심사위원회에선 단독 사면 사례가 있는지도 검토했는데 김현희 사례가 언급됐다. 사면위원들은 유사 사례를 언론에 알리도록 요청했다. 당시 언론 보도를 보면 총 8회 단독 또는 2명 사면이 있었다고 전해졌다. 하지만 형집행이 면제되는 단독 사면은 김현희가 유일하다. 다른 사례는 특별감형 또는 특별복권이거나 최소 2명의 형집행 면제였다. (노태우 정부 특별사면 현황 바로보기)
김영삼 정부는 총 8회 특사를 실시했고, 1회 일반사면도 단행했다. 1995년 이뤄진 일반사면으로 경미한 행정법규를 위반한 시민과 징계 공무원 등 258만여 명이 사면됐다. 현재까진 1987년 민주화 이후 처음이자 마지막 일반사면으로 기록되어 있다.
김영삼 정부가 남긴 문제적 특사는 단연 전두환과 노태우 사면이다. 1997년 12월 20일 김영삼 대통령은 후임으로 당선된 김대중 대통령과 회동하면서 전두환, 노태우 사면 의사를 밝혔고, 김대중 대통령이 여기에 동의하는 방식으로 사면을 단행했다. 김영삼, 김대중 회동 후 이틀 만에 전두환과 노태우가 풀려났다. 1997년 4월 17일 대법원에서 형이 확정된 후 249일 만이다.
김영삼 정부는 김우중 대우그룹 회장을 임기 중 2차례 사면하기도 했다. 김 회장은 1995년 8월 원전 공사 수주와 관련해 한국전력공사 사장 등에게 뇌물을 공여한 혐의로 징역형을 선고 받았지만, 형 확정 7일 만에 사면됐다. 1997년 4월에는 노태우 비자금 사건으로 마찬가지로 징역형을 받지만, 같은 해 10월에 사면됐다. (김영삼 정부 특별사면 현황 바로보기)
김대중 정부는 특사계의 ‘이단아’다. 엄밀한 의미의 특사는 김대중 대통령 임기 중 6차례 이뤄졌지만, 1999년 12월 31일 대통령 신년 은전 조치라는 명분으로 금융제재를 해제하고 미전향 장기수 2명을 형집행정지로 풀어주는 등 약 50만 명이 혜택을 입었다. 2002년에는 월드컵 개최를 기념해서 약 481만 명의 운전면허 벌점을 감면했다. 대통령의 전격적인 결단이라는 형식적 측면에서 특사와 동일한 성격을 가진다. 이를 포함하면 모두 8회 특사를 실시한 셈이다.
김대중 정부의 문제적 특사는 김영삼 대통령의 아들 김현철 씨 사면과 김대중의 영원한 동지, 권노갑 전 국회의원 사면을 꼽을 수 있다. 허화평을 비롯한 12.12 군사쿠데타 관련자 12명을 풀어준 건 김영삼 정부이지만 복권시킨 것 김대중 정부 시절이라는 것도 짚을 점이다. 김영삼 정부는 전두환, 노태우는 사면과 동시에 복권 조치했지만 허화평 등 측근들을 사면만 해줬다.
김현철 씨의 경우 1999년 6월 한보 비자금 사건으로 파기환송심에서 징역 2년을 선고받았다. 재상고했지만 7월에 상고를 포기했고 8월 15일 광복절 특사로 사면됐다. 형 확정 후 20일 만이다. 김대중 정부는 2000년 8월 다시 그의 공민권을 회복시켜주는 조치까지 더해 죄업을 완전히 탕감했다.
권노갑 전 의원은 김대중 대통령 정계 입문 때부터 지근거리에서 함께한 최측근이다. 그도 김현철 씨와 함께 한보 비자금 사건으로 1997년 12월 징역 5년을 선고받았다. 김 대통령은 권 전 의원 특사로 안팎의 비난을 받아야 했다. 당시 언론은 권노갑 사면을 정치 화합의 모습으로 보이기 위해 여야 불문 한보 비자금 연루자를 사면시키고 허화평 등의 복권도 함께 이뤄진 것으로 해석했다. 권 전 의원은 사면 후 미국으로 떠났고, 김 대통령은 출국 전 그를 청와대로 불러 위로했다. (김대중 정부 특별사면 현황 바로보기)
노무현, 영원한 후원회장 강금원 특사 논란
국정원 도청사건 전직 국정원장들 5일 만에 사면
이명박, 이건희 단독 특사 논란
조·중·동 언론사주 사면도
노무현 정부도 적지 않은 특사를 단행했다. 2003년 4월 취임기념 특별사면을 시작으로 임기 중 총 8회 특사를 실시했다. 노무현 대통령은 첫 특사 전원을 공안사범으로 하면서 이전 정부와 다른 모습을 보였다. 하지만 2005년 석가탄신일을 기념한 특별사면 대상자에 강금원 창신섬유 회장을 포함시키면서 논란을 빚었다.
강 회장은 노무현 대통령의 오래된 조력자, 후원회장으로 2002년 대선 불법대선자금 사건에 연루돼 2004년 11월 징역 3년(집행유예 4년) 형이 확정됐다. 노 대통령은 강 회장을 사면하면서 불법대선자금 사건에 연루된 이학수 삼성그룹 구조조정본부장 등 기업인 11명을 함께 풀어줬다.
노무현 정부 논란의 특사 대상은 김대중 대통령의 아들인 김홍업, 김홍걸 씨와 임동원, 신건 전 국정원장도 빼놓을 수 없다. 김대중 대통령의 두 아들은 각각 뇌물 수수 사건에 연루돼 2003년 5월(김홍업), 8월(김홍걸) 형이 확정됐다. 노무현 정부는 2005년 광복절 특사로 이들을 사면, 복권시켰다.
임동원, 신건 두 전직 국정원장은 2002년 대선 과정에 불거진 국정원 도청사건으로 2007년 12월 20일 항소심에서 징역형(3년, 집행유예 4년)을 받았고 27일 상고했다. 하지만 같은 날 다시 상고를 취하했고 닷새 뒤 신년 특사 대상에 올랐다. (노무현 정부 특별사면 현황 바로보기)
이명박 정부는 총 7회 특사를 단행했다. 이명박 정부가 실시한 특사 중 가장 논쟁적인 특사는 이건희 전 삼성전자 회장 단독 사면이다. 이건희 전 회장은 2008년 김용철 변호사의 내부 고발로 촉발된 삼성 특검 수사 끝에 경영권 편법 승계, 조세포탈 혐의 등으로 기소됐다. 2009년 8월 14일 파기환송심에서 징역 3년 집행유예 5년을 선고받았다. 이명박 정부는 평창 동계 올림픽 유치를 명분으로 IOC 위원이었던 이 전 회장을 2009년 12월 31일 전격 단독 사면했다. 형 확정 후 4개월 만이다.
이명박 정부는 유독 경제인 특별사면이 많았는데, 그중에는 언론사주도 있다. 방상훈 조선일보 사장을 포함해 송필호 중앙일보 사장, 김병건 동아일보 부사장, 조희준 국민일보 사장 등 언론사주를 2008년 광복절 특사 대상으로 삼았다. 방상훈, 김병건, 조희준 등은 세금포탈 혐의로 징역형(집혱유예), 송필호는 2001년 언론사 세무조사 당시 장부 파기 혐의로 징역형(집행유예)을 받았다.
이명박 정부는 2010년 광복절 특사에선 노무현 대통령의 형 노건평 씨를 사면 대상에 포함했다. 노 씨는 같은 해 1월 세종증권 매각 비리 사건으로 징역 2년 6개월 실형을 선고받았다. (이명박 정부 특별사면 현황 바로보기)
박근혜, 최태원·이재현 사면···재벌 특혜?
문재인, 공약 어기며 박근혜 사면
박근혜 정부는 임기가 짧았던 탓인지 장면 내각을 제외하면 가장 적은 특사(3회)를 실시했다. 2014년 첫 사면을 서민 생계형 형사범, 불우 수형자에 한해서만 특사를 단행해서 논란이 없었다. 2015년 광복절 특사에는 최태원 SK그룹 회장을 대상에 넣으면서 재벌 특혜 논란을 낳았다. 최 회장은 횡령 혐의로 2014년 징역 4년형을 확정받고 복역 중이었다.
2016년에도 이재헌 CJ그룹 회장을 사면 대상에 포함해서 특혜 논란을 낳았다. 이 회장은 횡령 등의 혐의로 2015년 12월 파기환송심에서 징역 2년 6개월을 선고받았다. 피기환송심 실형 판결에도 불구하고 이 회장 측은 재상고했는데, 2016년 7월 돌연 상고를 취소해서 사면 가능성이 언급됐다. 박근혜 정부는 그해 광복절 특사로 이 회장을 풀어줬다. (박근혜 정부 특별사면 현황 바로보기)
문재인 정부는 2022년 신년 특별사면 이전까지 큰 논란이 이는 특사는 없었다. 문재인 대통령 스스로 뇌물, 알선수재, 알선수뢰, 배임, 횡령 등의 범죄는 사면하지 않겠다는 공약을 내걸었기 때문이다. 현재까지 총 5회 특사를 단행했는데, 일부 정치인의 공민권을 회복시키는 복권 조치는 있었지만 형집행을 면제해주는 사례는 없었다.
다만, 2021년 8월 문재인 정부는 국정농단 사건으로 징역 2년 6개월을 선고 받고 복역하던 이재용 삼성전자 부회장을 가석방하면서 사실상의 ‘꼼수 사면’이라는 비판을 받았다. 2022년 신년 특사 대상에는 박근혜 전 대통령을 포함하면서 비판을 감수했다. 이때 한명숙 전 국무총리의 공민권을 회복시키는 복권 조치도 단행했다. 박 전 대통령 사면으로 문재인 정부는 스스로 내건 공약도 어기게 됐다. (문재인 정부 특별사면 현황 바로보기)
이상원 기자
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